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2. Im Einzelfall kann aus Effizienzgründen eine Heranziehung des Zustandsstörers anstelle des Verhaltensstörers geboten sein.

6 TG 1392/04

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Abfallrechts

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 6. Senat - durch

Vorsitzenden Richter am Hess. VGH Dr. Schulz, Richterin am Hess. VGH Fischer, Richter am VG Ehrmanntraut

am 6. Januar 2006 beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde der Antragstellerin zu 1. gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 13. April 2004 wird zurückgewiesen.

Auf die Beschwerde der Antragstellerin zu 2. wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 13. April 2004 abgeändert und die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin zu 2. gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 11. Februar 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 25. Februar 2004 wiederhergestellt.

Die Kosten des Gerichtsverfahrens haben die Antragstellerin zu 1. und der Antragsgegner je zur Hälfte zu tragen. Die Antragstellerin zu 1. trägt ihre außergerichtlichen Kosten in vollem Umfang selbst. Die außergerichtlichen Kosten der Antragstellerin zu 2. hat der Antragsgegner zu tragen. Die außergerichtlichen Kosten des Antragsgegners hat die Antragstellerin zu 1. zur Hälfte zu tragen; im Übrigen trägt der Antragsgegner seine außergerichtlichen Kosten selbst. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen im Beschwerdeverfahren sind nicht erstattungsfähig.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 4.000,00 € festgesetzt.

Gründe:

I.

Die Beteiligten streiten über die sofortige Vollziehung zweier Bescheide des Antragsgegners, mit denen dieser den Antragstellerinnen die Durchführung von Untersuchungsmaßnahmen zum Zweck der abschließenden Gefährdungsabschätzung auf dem Betriebsgrundstück in C-Stadt, C-Straße, aufgegeben hat.

Mit Bescheid vom 27. November 2003 hat der Antragsgegner die Antragstellerin zu 1., in deren Eigentum das Betriebsgelände steht, gem. § 4 Abs. 3 und § 9 Abs. 2 BBodSchG zur Durchführung von Untersuchungsmaßnahmen in Anspruch genommen und dabei im Wesentlichen darauf abgestellt, dass eine Heranziehung der A. als Verursacherin der Verunreinigung durch den Betrieb eines Holzverkohlungswerkes in der Zeit von 1858 bis 1959 wenig Chancen auf Durchsetzung habe. Die Antragstellerin zu 1. legte gegen den Bescheid fristgerecht Widerspruch ein und erhob nach Zustellung des Widerspruchsbescheids vom 10. Februar 2004 bei dem Verwaltungsgericht Wiesbaden (Az.: 4 E 721/04) fristgerecht Klage.

Mit Bescheid vom 11. Februar 2004 hat der Beklagte die Antragstellerin zu 2. als Inhaberin der tatsächlichen Gewalt über das Betriebsgelände zur Durchführung derselben Untersuchungsmaßnahmen - gesamtschuldnerisch mit der Antragstellerin zu 1. - in Anspruch genommen. Die Antragstellerin zu 2. legte gegen diesen Bescheid ebenfalls fristgerecht Widerspruch ein und erhob nach Zustellung des Widerspruchsbescheids vom 25. Februar 2004 bei dem Verwaltungsgericht Wiesbaden (Az.: 4 E 722/04) fristgerecht Klage.

Am 5. Februar 2004 - Antragstellerin zu 1. - bzw. am 20. Februar 2004 - Antragstellerin zu 2. - beantragten die Antragstellerinnen jeweils die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Widersprüche bzw. Klagen.

Das Verwaltungsgericht hat die Verfahren zur gemeinsamen Entscheidung verbunden und die Anträge mit Beschluss vom 13. April 2004 abgelehnt; dagegen wenden sich die Antragstellerinnen mit ihrer am 30. April 2004 - fristgerecht - eingelegten und begründeten Beschwerde.

Mit Beschluss vom 3. Juni 2004 hat der Senat dem Verfahren die A., A-Straße, A-Stadt, beigeladen.

II.

Die Beschwerde der Antragstellerin zu 1. ist zulässig (§ 146 Abs. 1 und 4 VwGO); in der Sache hat sie allerdings keinen Erfolg. Die nach § 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6 VwGO maßgeblichen Darlegungen der Antragstellerin zu 1. in der Beschwerdeschrift vom 30. April 2004 rechtfertigen eine Änderung der angegriffenen Entscheidung nicht. Das außerhalb der Beschwerdefrist vorgebrachte neue Beschwerdevorbringen in den Schriftsätzen vom 2. und 10. August, 10. und 20. September, 28. Oktober und 16. Dezember 2004 ist vom Senat nicht zu überprüfen (§ 146 Abs. 4 Sätze 1, 3 und 6 VwGO).

Das Verwaltungsgericht hat den Eilantrag der Antragstellerin zu 1. abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen darauf abgestellt, dass der Antragsgegner die A. - jetzige Beigeladene - nicht von vornherein als Sanierungsverantwortliche ausgeschlossen, sondern eine Auswahl zwischen der Antragstellerin zu 1. und der A. getroffen habe. Mit Rücksicht auf die - aus seiner Sicht - großen rechtlichen Schwierigkeiten einer Heranziehung der A. habe der Antragsgegner die Antragstellerin zu 1. als Zustandsstörerin herangezogen. Diese Auswahlentscheidung begegne selbst dann keinen Bedenken, wenn man die Rechtsauffassung des Antragsgegners zur Problematik der Heranziehung der A. nicht in vollem Umfang teile und der Rechtsauffassung der Antragstellerin zu 1. zuneige, dass die A. durchaus im Hinblick auf die Verursachung der Verunreinigung als Rechtsnachfolgerin in Anspruch genommen werden könne.

Durchgreifende Bedenken gegen diese Ausführungen des Verwaltungsgerichts ergeben sich aus der Beschwerdebegründung der Antragstellerin zu 1. im Schriftsatz vom 30. April 2004 nicht. Dabei beruft sich die Antragstellerin zu 1. in erster Linie darauf, dass der Antragsgegner das ihm zustehende Störerauswahlermessen falsch ausgeübt habe, da er verpflichtet gewesen wäre, die vorrangig als Verursacherin haftende A. heranzuziehen. Sie begründet diese Auffassung damit, dass es sich vorliegend um eine geradezu idealtypische Fallkonstellation handele, in der der zu Recht immer wieder in Rechtsprechung und Literatur betonte Vorrang der Haftung des Verhaltensverantwortlichen vor der des Zustandsverantwortlichen zur Anwendung kommen müsse.

Ein genereller Vorrang der Haftung des Verhaltensverantwortlichen vor derjenigen des Zustandsverantwortlichen besteht indessen nicht. Eine derartige Rangfolge lässt sich auch unter Berücksichtigung der Gesetzesmaterialien nicht der bloßen Aneinanderreihung von Verantwortlichen - beginnend mit dem Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast - in § 4 Abs. 3 BBodSchG entnehmen. Die Begründung der damaligen Bundesregierung zum Entwurf eines Gesetzes zum Schutz des Bodens enthält zwar im Zusammenhang mit der Sanierungspflicht die Aussage, die in § 4 Abs. 3 BBodSchG festgelegte Reihenfolge der Verantwortlichen bestimme im Regelfall auch die Rangfolge der Verpflichtung. Im Folgenden wird diese Aussage aber durch den Hinweis relativiert, dass es im Bodenschutzrecht - wie im Polizeirecht - nicht um eine Verpflichtung aus schuldhaftem Handeln gehe mit der Folge, dass die zuständige Behörde den Zustandsstörer zur Sanierung heranziehen könne, sofern eine schnelle und effektive Beseitigung der eingetretenen Störung nur durch ihn erreicht werden könne (BT-Drs. 13/6701, S. 35). Die Kostenregelung des § 25 Abs. 3 Satz 2 des Gesetzentwurfs, welcher der Vorschrift des § 24 Abs. 2 Satz 2 BBodSchG entspricht, stelle durch einen Ausgleichsanspruch des Zustandsstörers gegen den Verursacher sicher, dass dieser letztlich die Kosten der Sanierungsmaßnahme zu tragen habe (BT-Drs. 13/6701, S. 35). Auch an anderer Stelle der Begründung wird ausdrücklich betont, dass die Auswahl unter mehreren Verpflichteten nach § 10 Abs. 1 BBodSchG im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörde stehe (BT-Drs. 13/6701, S. 34). Selbst wenn die Gesetzesmaterialien Hinweise darauf enthalten, dass dem Verursacherprinzip stärker Rechnung getragen werden sollte - bspw. in der Stellungnahme des Bundesrates zu § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG betreffend die Aufnahme des Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers in den Kreis der Verpflichteten (BT-Drs. 13/6701, S. 51) -, lässt sich ein eindeutiger Wille des Gesetzgebers zur Vorgabe einer bindenden Rangfolge bei der Heranziehung der in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG genannten Sanierungspflichtigen nicht entnehmen. Es bleibt also bei der grundsätzlichen "Gleichrangigkeit der Störertypen" (Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, Kommentar, 2000, § 4 Abs. 3 Rdnr. 122 ff.; Hipp/Rech/Turian, Das Bundes-Bodenschutzgesetz, 1. Aufl., 2000, A III Rdnr. 419; Kloepfer, Umweltrecht, 3. Aufl., § 12 Rdnr. 203 f.; Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, Kurzkommentar, 1998, § 4 Rdnr. 50; Versteyl/Sondermann, Bundes-Bodenschutzgesetz, Kommentar, 2002, § 4 Rdnr. 88).

Die behördliche Störerauswahl ist daher eine Ermessensfrage. Dabei hat die Behörde gemäß § 40 VwVfG ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die Grenzen des Ermessens einzuhalten. Die Regelung des § 4 Abs. 3 BBodSchG verfolgt insbesondere zwei Ziele, nämlich die schnelle und effektive Beseitigung eingetretener Störungen, die auf schädlichen Bodenveränderungen beruhen oder von Altlasten ausgehen, und die Freihaltung der öffentlichen Hand von finanziellen Lasten (BT-Drs. 13/6701, S. 4 f., 19, 34 f.). Eine aus Effizienzgründen gebotene Heranziehung des Zustandsstörers anstelle des Verhaltensstörers kann beispielsweise dann in Betracht kommen, wenn der Zeitpunkt des Schadstoffeintrags lange zurückliegt oder die Umstände ungeklärt sind (Kloepfer, a.a.O., § 12 Rdnr. 204). Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber mit § 24 Abs. 2 BBodSchG die Schärfe einer Inanspruchnahme des Zustandsstörers durch die Möglichkeit des Rückgriffs beim Verhaltensstörer erheblich relativiert hat (Kloepfer, a.a.O., § 12 Rdnr. 204).

Dass der Antragsgegner das Auswahlermessen unter Berücksichtigung der vorgenannten Grundsätze im vorliegenden Fall nur derart hätte ausüben dürfen, dass er die A. zur Durchführung weiterer Untersuchungsmaßnahmen heranzog, lässt sich dem Vorbringen der Antragstellerin zu 1) in der Beschwerdebegründung vom 30. April 2004 nicht entnehmen.

Eine derartige Ermessensreduzierung ergibt sich insbesondere nicht aus der Behauptung der Antragstellerin, es beständen in tatsächlicher Hinsicht keine Zweifel, wer Verursacher der Altlast sei. Es sei "unstreitig", dass die A. letztlich Gesamtrechtsnachfolgerin der Deutschen X- und Y sei, von der die Bodenkontaminationen verursacht worden seien.

Es mag zwar sein, dass die Beteiligten die Störereigenschaft der A. weder im Verwaltungsverfahren noch im erstinstanzlichen Gerichtsverfahren ausdrücklich in Zweifel gezogen haben. Das bedeutet indessen nicht, dass der beschließende Senat von der Störereigenschaft der A. auszugehen hat. Im Gegensatz zum Zivilprozess gilt im Verwaltungsprozess der Untersuchungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 VwGO), der dem Gericht die Erforschung und Klärung des Sachverhalts von Amts wegen aufgibt. Den vorliegenden Verwaltungsvorgängen lässt sich zwar entnehmen, dass die Verunreinigungen bei dem Betrieb eines Holzverkohlungswerkes entstanden sind und dass die Holzverkohlung auf dem Grundstück in C-Stadt in der Zeit von 1858 bis 1959 - also mehr als 100 Jahre - betrieben wurde. Einer Beschreibung des Werkes C-Stadt (Bl. 18 ff. der Verwaltungsvorgänge) lässt sich Folgendes entnehmen: Der Frankfurter Chemiker eröffnete im Jahre 1858 den Betrieb eines Holzverkohlungswerkes. Im Jahre 1865 ging das Werk in der neu gegründeten Gesellschaft " " mit Sitz in F-Stadt auf, bis das Werk aufgrund der katastrophalen Wirtschaftslage im Jahre 1931 geschlossen und der Verein "liquidiert" wurde. Am 1. Januar 1932 wurde die Produktion wieder aufgenommen und zwar von der "Deutschen X- und Y", die mit der " " ( ) fusioniert hatte. Ab dem 1. Januar 1940 blieb das Werk im Alleinbesitz von A.

Anhaltspunkte dafür, zu welchem Zeitpunkt der Schadstoffeintrag stattgefunden hat, lassen sich den dem Senat vorliegenden Verwaltungsvorgängen dagegen nicht entnehmen. Infolgedessen können konkrete Feststellungen dazu, welcher Betreiber des Holzverkohlungswerkes die Verunreinigung verursacht hat und damit als eigentlicher Verhaltensstörer anzusehen ist, ebenfalls nicht getroffen werden. Steht der eigentliche Verhaltensstörer bereits nicht fest, so lassen sich auch Feststellungen des Inhalts, dass die heutige A. als Gesamtrechtsnachfolgerin des Verhaltensstörers anzusehen ist, nicht treffen.

Dabei ist zu berücksichtigen, dass Gesamtrechtsnachfolger nur diejenige natürliche oder juristische Person ist, die kraft gesetzlicher Anordnung oder kraft Rechtsgeschäfts in die gesamten Rechte und Pflichten einer anderen Person eintritt; typische Beispiele sind der Alleinerbe (§ 1922 BGB) sowie der übernehmende Rechtsträger nach einer Verschmelzung (§ 20 Abs. 1 Nr. 1 UmwG). Eine Nachfolge in sämtliche Rechte oder Pflichten liegt dagegen nicht vor in den Fällen der Firmenfortführung nach § 25 Abs. 1 oder § 28 Abs. 1 HGB, da es sich dabei - im Gegensatz zur Rechtsnachfolge - um eine Schuldmitübernahme handelt (so ausdrücklich: Hess. VGH 09.09.1999 - 8 UE 656/95 -, DVBl 2000, 210, unter Hinweis auf: BFH, 28.10.1970 - I R 72/68 -, BFHE 100, 353; BGH, 09.10.1980 - VII ZG 16/80 -, DB 1981, 365, und 08.05.1989 - II ZR 237/88 , DB 1989, 1719; VG Sigmaringen, 03.07.2003 - V K 848/03 -, Jurisdokument; Spieth/Wolfers, Die neuen Störer: Zur Ausdehnung der Altlastenhaftung in § 4 BBodSchG, in: NVwZ 1999, 355; Ginzky, Sanierungsverantwortlichkeit nach dem BBodSchG - Rechtssprechungsbericht, in: DVBl 2003, 169).

Im Hinblick darauf, dass die Eigenschaft der A. als Gesamtrechtsnachfolgerin eines Verursachers der Verunreinigung danach nicht sicher feststand, war der Antragsgegner auch nicht verpflichtet, eine abschließende Entscheidung sämtlicher kontrovers diskutierter Rechtsfragen im Zusammenhang mit der Problematik sog. Uraltlasten zu treffen. Der Antragsgegner ist vielmehr - ermessensfehlerfrei - davon ausgegangen, dass die Antragstellerin zu 1. als Grundstückseigentümerin, die im Rahmen einer Umweltauditierung die Erstuntersuchung durch die Fresenius Ingenieur Consult GmbH veranlasst hatte, am ehesten in der Lage sei, weitere Untersuchungen zu veranlassen und eine etwaige Gefahr schnell und effektiv zu beseitigen. Das gilt selbst dann, wenn der Antragsgegner die rechtliche Verantwortlichkeit der Deutschen X- und Y unzutreffend eingeschätzt haben sollte. Der Antragsgegner hat nämlich die A. nicht von vornherein als Sanierungsverantwortliche ausgeschlossen; er hat vielmehr eine Auswahlentscheidung zwischen der Antragstellerin zu 1. als Zustandstörerin und der A. als mögliche Gesamtrechtsnachfolgerin eines Verhaltensstörers getroffen und dabei die rechtlichen Zweifel an der Durchsetzbarkeit einer Heranziehung der A. zu Lasten der Antragstellerin zu 1. durchschlagen lassen. Auch die im Beschwerdeverfahren kontrovers diskutierten Fragen, ob es vor 1959 eine ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit einer etwaigen Rechtsvorgängerin der A. gab und ob einer Anwendung des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG das verfassungsrechtlich begründete Rückwirkungsverbot entgegensteht, lassen die Prognose des Antragsgegners, der einer Durchsetzbarkeit der Heranziehung der A. wenig Chancen eingeräumt hat, im Nachhinein als ermessensfehlerfrei erscheinen. Auf die Frage, ob die Antragstellerin zu 1. das Grundstück in Kenntnis seines Zustandes unter Ausschluss jeglicher Gewährleistung zu einem moderaten Kaufpreis erworben hat, worauf das Verwaltungsgericht ergänzend abgestellt hat, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an, zumal auch der Antragsgegner die Auswahlentscheidung nicht auf diese Gesichtspunkte gestützt hat.

Demgegenüber ist die Beschwerde der Antragstellerin zu 2. zulässig und begründet. Die maßgeblichen Darlegungen der Antragstellerin zu 2. in der Beschwerdeschrift vom 30. April 2004 lassen den Schluss zu, dass das Verwaltungsgericht den Eilantrag der Antragstellerin zu 2. zu Unrecht abgelehnt hat.

Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. Abs. 2 Nr. 4 VwGO als solcher auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin zu 2. gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 11. Februar 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 25. Februar 2004 zulässig; in der Sache hat er ebenfalls Erfolg.

Die vorbezeichneten Bescheide sind aller Voraussicht nach rechtswidrig, so dass es die notwendige Interessenabwägung gebietet, dem Interesse der Antragstellerin zu 2. an der Aufhebung des Sofortvollzugs den Vorzug zu geben.

Die Antragstellerin zu 2. macht in der Beschwerdebegründung vom 30. April 2004 zu Recht geltend, dass der Antragsgegner - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - eine ermessensfehlerfreie Störerauswahl in Bezug auf ihre Person nicht vorgenommen habe. Der Bescheid des Antragsgegners vom 11. Februar 2004 beschränkt sich im Wesentlichen darauf, diejenigen Erwägungen wiederzugeben, die bereits für die Auswahlentscheidung zwischen der Antragstellerin zu 1. und der A. maßgebend waren. Daneben enthält der Bescheid vom 11. Februar 2004 lediglich Ausführungen dazu, dass die Antragstellerin zu 2. diejenige Firma sei, die auf dem Grundstück produziere und infolgedessen als Inhaberin der tatsächlichen Gewalt über das Grundstück zum Kreis der Sanierungspflichtigen i. S. d. § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG gehöre. Demgegenüber enthält der Bescheid keinerlei Erwägungen, die Aufschluss darüber geben könnten, warum sich der Antragsgegner ca. 3 1/2 Monate nach Inanspruchnahme der Antragstellerin zu 1. veranlasst sah, auch die Antragstellerin zu 2. als Gesamtschuldnerin neben der Antragstellerin zu 1. zur Durchführung weiterer Untersuchungsmaßnahmen in Anspruch zu nehmen. Derartige Ermessenerwägungen enthält auch der Widerspruchsbescheid vom 25. Februar 2004 nicht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, da sie im Beschwerdeverfahren keinen Antrag gestellt und damit nicht am Kostenrisiko teilgenommen hat (§ 162 Abs. 3 und § 154 Abs. 3 VwGO).

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 72 Nr. 1 GKG i. V. m. § 13 Abs. 1 Satz 2 und § 20 Abs. 3 GKG a. F.; dabei folgt der beschließende Senat der von den Beteiligten nicht in Frage gestellten Festsetzung des Verwaltungsgerichts für den ersten Rechtszug.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Ende der Entscheidung